POLITYKA

Nie wystarczy tylko wygrać wyborów w 2018 roku

W roku 2018 odbędą się wybory samorządowe. Już rozpoczęła się gorączka, podsycana mniej lub bardziej rzetelnymi doniesieniami dotyczącymi proponowanych przez PIS zmian w ordynacji wyborczej. Nie jest moją rolą oceniać te zmiany, tym bardziej, że nie są jeszcze w pełni ujawnione. A plotki bywają złym materiałem do przemyśleń.

Jednak bez względu na to, czy i jakie zmiany zostaną wprowadzone do ordynacji wyborczej, nie zapewnią one dobrej zmiany w samorządach. Potrzebne są jeszcze działania, które wzmocnią funkcjonowanie mechanizmów kontrolnych wewnątrz jednostek samorządu terytorialnego.

Pamiętamy, że przez ostatnie miesiące ubiegłego roku w mediach trwała przepychanka dotycząca nieprawidłowości (delikatne określenie) reprywatyzacji w Warszawie. Prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz we wrześniu solennie zapewniała, że do końca 2016 roku zostanie przeprowadzony audyt procesu reprywatyzacji. I co? Ano jak zwykle, czyli nic. Obiecanki cacanki a społeczeństwu radość.  Proszę zwrócić uwagę, że pani Prezydent Miasta Stołecznego próbowała zrealizować ów audyt przy pomocy podmiotów zewnętrznych, mimo że w strukturze UM Warszawa znajduje się Biuro Audytu Wewnętrznego, podległe – z mocy ustawy o finansach publicznych – bezpośrednio pani Prezydent. Mimo to, pani Gronkiewicz-Waltz nie raczyła była wykorzystać sił wewnątrz urzędu – pod pozorem zapewnienia niezależności.

Czas na kilka uwag natury ogólnej, niezbędnych dla zrozumienia istoty funkcjonowania audytu wewnętrznego w jednostkach samorządu terytorialnego.

Co to jest audyt wewnętrzny (AW)?

Ustawa o finansach publicznych, w dziale VI, w artykule 272 stanowi co następuje:

1. Audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze.

2. Ocena, o której mowa w ust. 1, dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce.

Przy czym pod określeniem “kierownika jednostki” należy rozumieć np. prezydenta miasta, burmistrza, wójta itp. Międzynarodowe Standardy Praktyki Zawodowej Audytu Wewnętrznego, stanowiące załącznik do komunikatu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 12 grudnia 2016 r.  podają, że AW jest to:

Departament, wydział, zespół konsultantów lub innych ekspertów świadczący usługi zapewniające i doradcze, działający niezależnie i obiektywnie w celu przysporzenia wartości i usprawnienia działalności operacyjnej organizacji.

Audyt wewnętrzny systematycznie, w uporządkowany sposób ocenia procesy: ładu organizacyjnego, zarządzania ryzykiem i kontroli i przyczynia się do poprawy ich działania, tym samym pomagając organizacji osiągnąć cele.

Pierwsze kluczowe słowo to “niezależność“.  Międzynarodowe Standardy …. definiują ją jako:

Brak okoliczności, które zagrażają bezstronnemu wykonywaniu obowiązków przez audyt wewnętrzny.

Jeżeli na przykład, pani Prezydent Warszawy uznała, że tylko audyt zrealizowany przez podmiot zewnętrzny zapewni odpowiednią niezależność, to jednocześnie przyznała mimo woli, że nadzorowane przez nią Biuro Audytu Wewnętrznego niezależności nie posiada. A – zgodnie z ustawą o finansach publicznych i Międzynarodowymi Standardami…. taką niezależność owo Biuro powinno mieć.

Drugie słowo kluczowe, zdefiniowane przez Międzynarodowe Standardy… to “obiektywizm“, czyli:

Bezstronna postawa intelektualna, pozwalająca audytorom wewnętrznym na przeprowadzanie zadań z pełną wiarą w efekty ich pracy oraz unikaniem jakichkolwiek ustępstw co do jakości. Obiektywizm wymaga, by audytorzy wewnętrzni nie podporządkowywali swoich osądów w prawach audytu opiniom innych osób.

Właśnie, chodzi o to, aby audytorzy nie ulegali swoim przełożonym, którym jest – jednostkach samorządu terytorialnego – prezydent miasta, burmistrz, wójt. Co ma zrobić audytor, jeżeli usłyszy od kierownika jednostki samorządowej (np. burmistrza), że wnioski i rekomendacje audytora nie podobają się przełożonemu?

Po co jest audyt wewnętrzny?

Wprawdzie przytoczony powyżej artykuł 272 ustawy o finansach publicznych określa cel istnienia AW, niemniej jest to dosyć enigmatycznie sformułowane. Kolokwialnie rzecz ujmując, AW jest po to, aby utrudnić (ograniczyć, zapobiegać) możliwość występowania (różnego rodzaju nieprawidłowości) oraz aby je  rozpoznawać, wykrywać  i ujawniać. Nie ma ludzi wszechwiedzących i idealnych – dlatego potrzebny jest sprawny system kontroli wewnętrznej (zarządczej), chroniący podejmujących decyzje przed nieumyślnym popełnieniem błędu i/lub zapobiegający celowym działaniom w aspekcie legalności, gospodarności, celowości, rzetelności oraz przejrzystości i jawności. Audyt wewnętrzny ma za zadanie dostarczać informacji niezbędnych do poprawy skuteczności systemu kontroli; tu w jednostce samorządu terytorialnego.

Aby móc realizować swoje zadania (i cele!!!) audytorzy wewnętrzni muszą być kompetentni, profesjonalni a przede wszystkim niezależni i obiektywni.

Czy audytorzy w samorządach są realnie niezależni i obiektywni?

Trudno na to pytanie odpowiedzieć jednoznacznie. O wiele łatwiej odpowiedzieć na pytanie: “czy audytorzy mogą czuć się w pełni niezależni i obiektywni?”.

Śmiem twierdzić, że nie! A przyczyna takiej odpowiedzi jest bardzo prosta i wymaga cofnięcia się w czasie do roku 2005 – początków rządów koalicji PIS i … pamiętamy kogo.

Nieco wcześniej, w ramach akcesji europejskiej, do systemu rządowego – w Ministerstwie Finansów – wprowadzono funkcję Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego [GIAW] i w konsekwencji system audytu wewnętrznego m. in. w jednostkach administracji samorządowej. Co ciekawe, osoby zatrudnione w samorządowych jednostkach Audytu Wewnętrznego były chronione przed nagłym, niespodziewanym i nieuzasadnionym zwolnieniem z pracy. Jeszcze w roku 2005,

w tejże ustawie (o finansach publicznych) z dnia 30 czerwca 2005 roku, w artykule 51 zapisano:

9. Rozwiązanie stosunku pracy z audytorem wewnętrznym, zatrudnionym w jednostkach, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2-20 i ust. 2, nie może nastąpić bez zgody Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego.

Uwaga, ustęp 2 powyższego przepisu wskazywał na jednostki samorządu terytorialnego.

To stanowiło swoistą blokadę przed zwalnianiem ludzi (audytorów), którzy nie chcieli ślepo wykonywać (lub dostosowywać się do) oczekiwań przełożonego, czyli prezydenta miasta, burmistrza, wójta, starosty itp.

Wróćmy teraz do ustawy o finansach publicznych w aktualnym brzmieniu. W dziale VI,

w artykule 281 znajdujemy co następuje:

Rozwiązanie stosunku pracy ani zmiana warunków płacy i pracy kierownika komórki audytu wewnętrznego ministerstwa oraz jednostki w dziale nie może nastąpić bez zgody właściwego komitetu audytu.

Otóż śmiem twierdzić, że nie jest ważne, co znajdujemy w powyższym zapisie, ale to czego nie znajdujemy!

  1. Nie znajdujemy ochrony audytorów wewnętrznych w jednostkach samorządu terytorialnego.  Zapis “jednostki w dziale” oznacza jednostki podległe ministrom – a to nie są samorządy. Określona w przepisie ochrona dotyczy wyłącznie audytorów zatrudnionych w podsektorze rządowym, bo tam funkcjonują komitety audytu.
  2. Nie znajdujemy funkcji GIAW – Głównego Inspektora Audytu wewnętrznego. Dlaczego? Ano dlatego, że została ta funkcja zlikwidowana w … 2006 roku. Za czasów rządów PIS.

Ach ten wstrętny PIS….. Ale zaraz, spokojnie, jak to się stało?

Ano stało się tak, że w 2005 roku, istnieniem GIAW zajął się …tak, tak: Trybunał Konstytucyjny. 9 listopada orzekł o niekonstytucyjności uprawnień GIAW (chodziło m. in. o uprawnienia GIAW do prowadzenia audytów w … sądach). W konsekwencji, w 2006 roku zlikwidowano tę funkcję.

Aktualnie sytuację mamy taką, że jedynie w ministerstwach i jednostkach podległych ministrom z ochrony ministerialnej korzystają jedynie kierownicy działów (biur, departamentów) audytu wewnętrznego. Wszystkich innych audytorów można zwolnić lub zmienić im warunki pracy jedynie na bazie kodeksu pracy. Szefowie jednostek administracji samorządowej mają zbyt dużo możliwości, aby wpływać na działalność podległych im jednostek AW. Choćby przez to, że to oni (szefowie) akceptują plany (de facto zakresy) audytów. To nie sprzyja skuteczności AW.

Reasumując

Nie ma w nadmiarze ludzi krystalicznie czystych. Nie ma w nadmiarze ludzi, którzy są w stanie oprzeć się pokusom władzy. Aby zapewnić właściwe zarządzanie i gospodarowanie w ramach samorządów lokalnych niezbędne jest zapewnienie – oprócz profesjonalizmu – realnej niezależności i obiektywizmu w działalności audytu wewnętrznego. Nie wystarczy wygrać wybory samorządowe w 2018 roku aby zlikwidować wszelkie nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba wzmocnić profilaktyczną rolę, jaką pełni audyt wewnętrzny poprzez podniesienie profesjonalizmu audytorów oraz stworzenie warunków sprzyjających ich realnej niezależności i obiektywności. Koniecznie!

Przypisy

  • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240, wraz z późniejszymi zmianami)
  • Komunikat Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego dla jednostek sektora finansów publicznych

9

Reklamy
Otagowane

3 myśli w temacie “Nie wystarczy tylko wygrać wyborów w 2018 roku”

  1. Bardzo mądre, ale audyt to już efekt dziejących się spraw. Co do samych wyborów, więc zanim sprawy się zaczną, u mnie wygląda tak: gmina, czyli wójt, zamawia karty, nie będące drukiem ścislego zarachowania. Tam, gdzie ma kaprys. Po policzeniu karty, juz spakowane, idą do tegoż wójta. Sam system liczenia… No, znamienita większosć komisji to ludzie wójta, zawsze można coś zakręcić, np. zadzwonić, odwołać od stolu itp.
    Nie wymyślam tego, to się dzieje.
    Po czym – jak wyżej – karty wędrują do gminy W moich okolicach listy lub kandydaci idą „łeb w łeb”, więc kilka niedopilnowanych głosów wystarcza, w gminie czyste karty czekają.

    Tak zwykle jest w głębokjm interiorze, a summa summarum – interior decyduje. I w wypadku audytu – wiadomo, kto bedzie to robił.

    Polubienie

    1. dwie sprawy.
      Audyt oczywiście bada to ci się dzieje lub stało. Ale wyniki służą (powinny służyć) przyszłości. Bez względu na to, kto wygrywa wybory, AW powinien tak działać, aby nikomu nie przyszło do głowy kombinować.
      A te kombinacje wynikają z tego, że AW tego nie bada. I już…

      Pozdrawiam 🙂

      Polubienie

Możliwość komentowania jest wyłączona.